A concessão é um contrato em que um ente público (concedente) cede, total ou parcialmente, a um entre privado (concessionária) o direito de realizar a gestão de ativos públicos, cuja propriedade volta a ser da concedente após o término do contrato de concessão. As modalidades de concessão podem ser divididas entre concessão ordinária¹, a qual é financiada pela tarifa direta do usuário; concessão administrativa, cuja tarifa é paga integralmente pelo setor público; e concessão patrocinada, em que a tarifa é parcialmente paga pelo setor público².

Uma questão pertinente pode aqui ser levantada: Por que concessões existem e para que servem? A resposta envolve alguns conceitos prévios que serão analisados a seguir.

Qualquer tipo de atividade no mercado envolve algum grau de risco e incerteza. Nunca podemos prever com total acurácia qual será o preço de um bem ou sua quantidade de demanda no futuro, nem mesmo quanto algum produto custará para ser produzido e se o mercado para esse produto sequer existirá no futuro. Por isso, foram desenvolvidos instrumentos, como as concessões, para poder diminuir a incerteza e os custos que estejam relacionados às atividades de mercado, visando à tomada de melhores decisões econômicas, maximizando os ganhos.

Além da incerteza, quaisquer transações que ocorram no mercado possuem custos para sua efetivação, seja pela necessidade de intermediação, transporte ou honorários para a realização de contratos. Esses custos são chamados de custos de transação e estão para a economia assim como o atrito está para a física³.

Outro ponto importante: cada bem na economia possui seus riscos e incertezas próprios, graças à frequência em que é transacionado e à sua especificidade. Isso fica mais claro ao se comparar a quantidade de informação disponível para o mercado de commodities, o qual é altamente transacionado e pouco específico, como o mercado de joias, por exemplo, que possui uso mais específico e não possui alta frequência de transações.

É devido à existência de custos de transação e incerteza que empresas e outros tipos de instituições, como contratos e sociedades, existem, pois estas conseguem diminuir os custos em razão da escala e padronização e aumentar a previsibilidade dos fluxos de caixa futuro, tornando viáveis investimentos inviáveis anteriormente.

Nesse cenário, as concessões foram criadas para incentivar o investimento em serviços públicos que não seriam feitos por contado alto grau de incerteza em virtude da natureza desses investimentos que exigem, normalmente, alto investimento inicial, alta duração e interdependência das partes nos contratos, alto grau de incerteza e especificidade dos serviços prestados.

Em sua essência, as concessões são instituições, isto é, “as regras do jogo” definidas por contratos que relacionam não somente o acordo entre as partes relacionadas, mas também uma série de leis e acordos constitucionais e específicos que regem seu funcionamento. Essa estrutura garante que os ajustes necessários para a mitigação do risco dos contratos sejam feitos entre as partes ao mesmo tempo em que se tenha uma padronização dada pela legislação que diminui o custo de transação contratual.

Uma das principais características de flexibilidade e mitigação de risco se encontra presente nos contratos na forma de mecanismo de ajustes, sobretudo o de preços. Dessa forma, dada a modalidade de concessão, há possibilidade de realizar ajustes no valor das tarifas e demais termos do contrato de concessão, desde que previamente estabelecidos no contrato, garantindo a viabilidade econômico-financeira dos projetos.

Essa ferramenta é de suma importância, pois, caso os contratos fossem totalmente padronizados e rígidos, as variações imprevistas de custos e receitas tornariam o projeto inviável, enquanto relações como as de mercado, puramente de transação sem formalização contratual, não incentivam o setor privado a realizar aportes volumosos em serviços muito específicos.

Assim, a existência das concessões, como uma parceria público-privada (PPP), ocorre fundamentalmente, para diminuir o atrito das transações de mercado e criar segurança e previsibilidade nos projetos de investimento e serviços prestados para setores de interesse do setor público, tornando viáveis projetos que não seriam feitos pelo setor privado e a gestão mais eficiente do que seria pelo setor público.

Notas:

¹ BRASIL. Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado. Plano diretor da reforma do aparelho do estado. Brasília. 1995. Disponível em: <http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/publicacoes-oficiais/catalogo/fhc/plano-diretor-da-reforma-do-aparelho-do-estado-1995.pdf>. Acesso em27 abr. 2022

² BRASIL. Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004. Institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública. [S. l.], 30 dez. 2004.  Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm>.

³ WILLIAMSON, Oliver. The Economic Institutions of Capitalism. 1985.